委员声音 | 院士观点：直面疫情防控问题，加快推进应急管理体系创新和治理能力提升

陈晓红清华大学互联网产业研究院 2024-01-07

编者荐语：

本篇文章由清华大学互联网产业研究院产业转型顾问委员会陈晓红院士供稿。

文/

陈晓红中国工程院院士

徐选华中南大学教授

周志方中南大学副教授

谢志远湖南工商大学副教授

应急管理体系与治理能力建设是一项全员参与的重大系统工程，涉及面广，与人民群众利益密切相关，也是社会进步的重要标志，是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，是维护国家长治久安的必要保障。此次武汉市突发公共卫生疫情，暴露了城市应对重大疫情的脆弱性和应急管理功能的严重不足。

首先，重大疫情应急管理顶层战略规划落后，基本设施保障缺乏。我国公共安全应急管理在“五位一体”总体布局中的战略定位和规划尚不明确，应急管理体系中专业性与保障性职责不够明确，部分地方公共安全应急规划及责任缺位，重救援、轻准备，应急管理体系亟待完善；疫情应急管理体制固化，管理效能层级递减，缺乏应变能力；疫情应急法治建设滞后，难以落实，应急资源普查、灾情数据库等基础性工作较为薄弱。

其次，疫情应急技术应用与实际需求脱节，政府治理模式滞后。目前危机治理技术应用还是简单化、碎片化的应用，数据、决策、指挥、应急、智能反应等环节间缺乏互动，难以为重大突发危机应急决策提供支撑，而且政府治理模式相对滞后，缺乏相应的管理制度使智慧理念落地、使智慧技术运转，在公共安全治理中缺少系统性、整体性的规划。

第三，疫情应急多元主体协调机制缺失，社会参与水平较低。我国政府部门相对独立，协同机制不够健全，信息壁垒现象严重，数据传递及共享效率低，存在着多头指挥、救援力量调用过度、各自为战等现象，造成重复建设、资源错配；社会公众对公共安全治理的主动参与不足，缺乏互动机制，制约智慧治理的自主性、创新性的发挥。

最后，疫情应急人员专业能力较弱，救援需求难以满足。我国缺乏专业化重大突发公共事件应急人才，部分应急管理人员难以承担指挥职责；复合型救援队伍非常欠缺，专业型应急救援志愿者队伍匮乏，志愿者队伍流动性比较大、专业能力有待提升；专业应急救援经费不足，救援人员待遇较低，人才流失严重。

习近平总书记强调，要推进治理体系和治理能力现代化，统筹做好疫情防控和各方面工作。通过对这次疫情防控过程的深入反思，我们认为急需推动和实现我国突发危机下公共安全应急体系以及治理模式的创新，并有效构筑长效机制。针对上述存在的问题，建议依托智慧城市建设，“目标明确、分层清晰、系统优化”地推进我国重大疫情下应急管理新模式。

完善重大疫情预警机制，提升应急治理能力

完善大数据驱动的重大疫情预警机制

第一，完善市域层面的重大疫情应急管理数据库建设，借助云采集、云存储、云计算等新兴技术支撑重大疫情的大数据运行，全方位描述重大疫情的性质、处置方法并进行及时动态更新；

第二，研发和部署重大疫情监测设备设施和后台配套软件，利用智慧城市大脑系统平台，对海量信息进行快速分析，驱动应急决策；

第三，创新应急响应机制，采用风险专业化识别、专家综合研判与评估技术、智能预警信息精准靶向发布技术、城市安全运行监测预测预警技术等，形成重大疫情监测与快速预警，次生衍生风险预测预警，共同创建面向新型智慧城市的交互式公共安全预报预警服务系统；

第四，建立健全应急管理、公共卫生、市场监管、物资储备等实时联动的市域综合治理体系，把制度优势转化为疫情防控工作优势。

优化重大疫情应急资源区域协同配置能力体系

第一，完善应急管理部门和其他突发事件应急机构的横向工作协调机制，建立应急管理跨区域联防联控合作工作机制，毗邻地区、区域之间针对重大疫情编制联动应急预案、加强应急信息通报、开展共同应急联防，就近调度资源，开展联合应急处置；强化城乡一体推进机制，以中心城市带动周边城市，综合提升城市应急响应和应急管理能力；

第二，充分利用以大数据与云计算为代表的现代信息技术，搭建政府与非政府组织的重大疫情应急合作平台，推进双方网络化渠道沟通，创新市域协同应急体系；

第三，建立大数据+人工智能+区块链支撑应急指挥调度系统，整合交通、通讯、医疗卫生、食品、能源等各部门的协调联动，构建智慧应急资源储备和分配机制平台，搭建协同共享的应急资源保障体系。

完善重大疫情网格化管理机制

第一，针对重大疫情呈现“人传人”等特点，构建“大联动+中循环+微治理”市域智慧治理新模式，划分市、县、乡、村四级城市管辖单元，建立横向到边、纵向到底的网格化管理体系，整合网点单元医院救治能力和物资调配能力，依托互联网打造综合社区应急联动救治平台；

第二，发挥社区动员能力，发挥基层党组织效能，最大限度阻断新型冠状肺炎传播途径。建设专兼职结合的硬核宣教工作队伍，加强舆论引导，监测社区群众体温及行动路线，报送排查情况，严格落实各项防控措施，各辖区纳入网格管理小组，厘清责任清单，夯实主体责任，实行包干责任制。

对接智慧城市信息化平台，完善疫情应急管理体系

加强智慧城市重大疫情信息化平台建设

第一，要加快城市应急管理平台与现有的智慧交通、智慧医疗、智慧政务等智慧城市云平台的数据共享，以“互联网＋社会治理”思维为引领，将防护服、口罩等各类疫情防控资源整合共享；

第二，以互动式信息化平台带动市民社会和社群组织，不断完善重大疫情公众参与机制，发挥城市融媒体中心作用，鼓励市民通过直播、专线电话等多种方式参与到应急资源分配、医疗设施工程建设等监督工作中，完善重大疫情防控工程和事务的云监管机制；

第三，建立常态化应急大数据保障机制，由工信部牵头组织各省市有关部门汇集本地大数据资源，由专门数据分析团队对全国新型冠状肺炎疫情进行更加全面的分析和预测，同时官方及时、常态化发布分析结果，及时辟谣，减少恐慌，引导人群节后合理流动和分批复工；

第四，建立应急体系建设应包含建设标准的量化指标，如：应急物资的储备量，应急专业人员配备，志愿者协会等。

完善重大疫情应急管理多层次预案体系

第一，提高应急预案针对性水平，重大疫情专项预案编制过程应深入开展调查研究，严格执行应急预案框架指南等有关规定，匹配疫情突发风险的隐患等级与应急能力并实行应急预案动态管理；

第二，加强防疫应急预案演练和社会公众防疫宣传培训，通过新媒体等手段及时展开重大疫情防控应急预案宣传培训并进行实地演练；

第三，将军民融合机制引入重大疫情应急预案体系，拓展国防资源民用功能，完善统一领导、军民协调、顺畅高效的组织管理体系，发挥军民融合、军民联动共同来应对疫情严重区域；

第四，完善重大疫情复产复工预案，全力满足疫情防护物资生产重点企业复产用工需求，引导企业、员工做好自身疫情防控，协助企业做好复工报批工作。

03加快疫情应急管理顶层设计，推进应急管理法制建设

加快以智慧城市为依托的应急管理顶层设计

第一，加快数据驱动的智慧城市重大疫情应急管理模式变革，布局并重点发展城市重大疫情监测预警、风险研判与评估、应急决策和协同处置集成平台等前沿技术，构建高效一体化的应急专业队伍与统筹协调的应急保障体系；

第二，完善城市重大突发事件群体应急决策机制，突破传统决策模式，建立多专业领域高层专家组、政府应急部门、社会组织和社会公众参与组成的群体应急决策机制；其中应急管理部应发挥核心作用。如本次疫情应急决策不应只有卫健委的专家参与，还应该有应急管理部、负责宏观经济运行的发改委等专家参与，必要时还应该邀请社会公众参与，集结更加广泛的智慧进行群体应急决策，大幅降低决策风险；

第三，推进应急救援队伍深度融合，推进技能培训和专业优势互补，培养常备应急骨干，激励引导社会力量参与应急管理，建设专业化应急志愿者队伍；

第四，加强国民应急知识教育，从儿童抓起，提高全民素质。

加快推进重大疫情应急管理法制建设

第一，启动重大疫情综合立法研究，整合一般性法律规范中与应急管理有关的规定，纳入新应急管理法范畴，并建立应急管理立法储备库，加快运行应急管理和风险防控立法保障；

第二，尽快研究出台重大疫情应急管理和风险防控行业定额、标准规范、技术规程，推进各类应急管理计划具体化建设；

第三，进一步推动与应急管理法治体系相匹配的体制机制保障建设，确保相关法律法规在疫情应急实践中发挥出更好的效果；

第四，从政策法规层面明确应急物资资源的合理损耗标准，包括考虑时效性的失效与补充，应作为国家的战略性储备进行管理。

陈晓红院士，中国工程院重大咨询项目“面向新型智慧城市的市域治理体系和治理能力现代化战略研究”负责人。

明日推文预告

《反思疫控，利用大数据等信息技术完善公共安全应急体系刻不容缓》文/陈晓红中国工程院院士胡东滨中南大学教授曹文治湖南工商大学副教授谢志远湖南工商大学副教授

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